College verantwoordt zich over handhavingsbeleid agrarische gronden

Westland 02.02.2016 - De fractie LPF Westland heeft in oktober collegevragen gesteld over handhaving in het glastuinbouwgebied.

Ingevolge het bepaalde in artikel 26 van uw "Reglement vanOrde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de Raad van de gemeente Westland 2013", beantwoorden zij deze vragen als volgt.

Vraag 1

Veel Westlandse burgers in het buitengebied hebben een aanschrijving gehad van de gemeente dat er handhavend zal worden opgetreden tegen vermeend illegaal gebruik van gronden met de bestemming ‘Agrarisch-glastuinbouw’. In veel gevallen gaat het om gronden bij voormalige agrarische bedrijfswoningen, die zijn omgezet naar een woonbestemming maar waarvan een (ondergeschikt) gedeelte van het perceel de bestemming ‘Agrarisch-glastuinbouw’ behouden heeft. Bijvoorbeeld omdat het perceel groter was dan de maximale 1.000 m2 die mocht worden omgezet ten behoeve van de woonbestemming. Veelal betreft het een stukje grond, met of zonder bouwwerk, dat bijvoorbeeld vanwege de ligging niet interessant was voor het aanpalende tuinbouwbedrijf om bij het tuinbouwbedrijf te trekken.

Dit wordt dan particulier gebruikt voor bijvoorbeeld een groentetuintje, kastje o.i.d. Een dergelijk gebruik vindt politiek draagvlak. Zo heeft het CDA immers onlangs gepleit voor de mogelijkheid om inwoners op gemeentegrond moestuintjes te laten maken. Door het staken van het gebruik te eisen zou je de gekke situatie kunnen krijgen dat mensen het stukje kas dat bijvoorbeeld wordt gebruikt wordt voor hobby-matige groenteteelt moeten staken, maar er elders wel moestuintjes worden aangelegd op gronden die vooralsnog niet nodig zijn voor andere doeleinden. De eigenaren worden hoge dwangsommen in het vooruitzicht gesteld indien dit strijdig gebruik niet binnen afzienbare tijd wordt beëindigd.

Is het college bekend met bovenstaande situatie?

Antwoord 1

Ja, wij zijn bekend met het feit dat diverse burgers en bedrijven een aanschrijving hebben ontvangen, waarin handhavend optreden in het vooruitzicht wordt gesteld indien geen einde wordt gemaakt aan het strijdige gebruik van (agrarische) gronden en bouwwerken in het glastuinbouwgebied. In sommige gevallen is er een last onder dwangsom opgelegd. Door handhavend op te treden tegen strijdigheden handhaven wij de door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplannen voor het duurzaam glastuinbouwgebied, zoals ‘Glastuinbouwgebied Westland’ en ‘Glastuinbouwgebied Boomawatering’, en de daarmee te dienen doelen.

Vanzelfsprekend gaan wij niet bij iedere overtreding (direct) over tot het opleggen van een last onder dwangsom. Indien uit de controle van de toezichthouder blijkt dat er sprake is van een overtreding, dan bekijken wij eerst of legalisatie van de overtreding mogelijk is. Zo ja, dan benaderen wij de betrokkene om de mogelijkheden te bespreken. Indien legalisatie niet mogelijk is, dan sturen wij een brief naar de betrokkene waarin wordt aangegeven dat er sprake is van een overtreding en wat de consequenties kunnen zijn indien die overtreding niet worden beëindigd.

Gelijktijdig stellen wij de betrokkene in de gelegenheid om hierover zijn zienswijze in te dienen, bijvoorbeeld in een gesprek. Tijdens zo’n gesprek wordt de kwestie besproken en wordt bekeken of er een minnelijke oplossing mogelijk is. Pas indien dat niet mogelijk blijkt, wordt overgegaan tot handhavend optreden. Met deze eigentijdse manier van handhaven menen wij recht te doen aan de met handhaving te dienen belangen en aan de belangen van betrokkenen.

Overigens maken wij een onderscheid tussen ‘oude’ overtredingen – dit zijn overtredingen die al langere tijd bekend zijn en zijn opgenomen in het project Ruimte voor de Glastuinbouw – en ‘nieuwe’ overtredingen – dit zijn overtredingen die kort geleden zijn geconstateerd. Van nieuwe overtredingen wordt zo snel mogelijk rapport opgemaakt en vervolgens wordt zo snel mogelijk aangestuurd op beëindiging van de overtreding. Zo willen wij voorkomen dat er een nieuwe voorraad aan overtredingen/dossiers ontstaat. Nieuwe overtredingen komen ook niet op de stapel met ‘oude’ dossiers terecht.

Terzijde willen wij ingaan op twee zaken die de fractie betrekt bij de vraagstelling.

Allereerst staat er in de inleiding op de vraag dat er veelal wordt gehandhaafd op stukjes agrarische grond bij burgerwoningen, die destijds niet interessant waren voor het aanpalende tuinbouwbedrijf om bij het tuinbouwbedrijf te trekken. Wij willen er in dit verband op wijzen dat die verminderde interesse allerlei oorzaken kan hebben. Een van de oorzaken waar wij in de praktijk regelmatig tegenaan lopen is dat er door de verkopende oud-tuinder een veel hogere prijs dan de agrarische prijs wordt gevraagd voor bepaalde stukjes agrarische grond die nabij de woning liggen.

In zo’n geval kunnen wij ons voorstellen dat een ondernemer niet bereid is de stukjes grond bij zijn tuinbouwbedrijf te betrekken. Dat heeft dan echter niet als reden dat de grond bedrijfstechnisch niet interessant is voor het bedrijf, maar heeft als reden dat de verkoper aan de grond een waarde toekent die veel hoger is dan de agrarische waarde. Op het moment dat tuinbouwgrond namelijk voor andere dan agrarische doeleinden wordt gebruikt, bijvoorbeeld wonen, dan wordt de prijs van de tuinbouwgrond dermate hoog (vergelijkbaar met de waarde van grond met een woonbestemming), dat dit voor een tuinder niet meer aantrekkelijk is om aan te kopen.

Ook komt het voor dat bepaalde stukjes agrarische grond die geen woonbestemming kunnen krijgen, bewust buiten de verkoop wordt gehouden met als doel om de gronden toch privé te gebruiken.

Uw verwijzing naar het (tijdelijk) gebruik van gronden in bezit van de gemeente kunnen wij niet goed plaatsen, omdat het daarbij om een heel andere situatie gaat. Van gronden die in eigendom zijn van de gemeente is immers duidelijk dat die op termijn van functie zullen wijzigen. Andere gronden in het glastuinbouwgebied zijn echter niet beoogd om te wijzigen van functie; uitgangspunt is dat het gebruik agrarisch blijft. Van deze gronden kan ook niet vaak met zekerheid worden gezegd dat agrarisch gebruik niet meer plaats zal vinden.

Het gaat hier immers om particuliere gronden en de gemeente heeft vaak geen zicht op de concrete uitbreidingsplannen van een ondernemer, die de betreffende gronden misschien wel op het oog heeft voor een toekomstige uitbreiding. Een ondernemer zal deze informatie zelden concreet kenbaar maken, omdat dit zijn positie in mogelijke onderhandelingen over de aankoop van het perceel zal schaden. Mede om die reden moet het uitgangspunt zijn dat gronden met een agrarische bestemming die bestemming houden en niet voor andere doeleinden worden gebruikt.

Vraag 2

Hoeveel eigenaren zijn aangeschreven om strijdig gebruik te staken, al dan niet onder oplegging van een last onder dwangsom?

Antwoord 2

Wij maken een onderscheid tussen enerzijds de vooraankondiging en anderzijds de definitieve last onder dwangsom. In de vooraankondiging wordt aan betrokkene(n) medegedeeld dat wij voornemens zijn om handhavend op te treden. Als dat voornemen niet tot beëindigen van de overtreding leidt en de reactie op dat voornemen bij ons niet tot gewijzigde inzichten leidt, dan besluiten wij definitief tot het opleggen van een last onder dwangsom.

Wij hebben in 2015 negentien vooraankondigingen (peildatum 31 december 2015) gestuurd met als oogmerk om overtredingen in het glastuinbouwgebied te beëindigen. Dit heeft in acht gevallen (peildatum 31 december 2015) geleid tot het opleggen van een last onder dwangsom.

Vraag 3

Wat wil het college bereiken met strenge handhaving? Immers met strenge handhaving wordt het beoogde doel, dat de gronden weer gebruikt worden voor de glastuinbouw, nog niet bereikt omdat in veel gevallen herstructurering nog niet aan de orde is.

Antwoord 3

Wij stellen voorop dat wij een beginselplicht tot handhaving hebben. Wij zijn in beginsel verplicht om handhavend op te treden tegen overtreding van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften, zoals het bestemmingsplan. Slechts in bijzondere omstandigheden mogen wij van handhaving afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. De rechter neemt in de regel niet snel aan dat er van bijzondere omstandigheden sprake is.

Doelen handhaving in het algemeen

Handhavend optreden is eerlijk tegenover degenen tot wie de norm zich richt, vanuit het oogpunt van een gelijk speelveld. Als de een zich aan de regels moet houden, dan moet de ander dat ook. Daarnaast is handhavend optreden eerlijk tegenover de Westlandse samenleving als geheel, die ervan uit mag gaan dat wij de regels op een zodanige manier handhaven dat het rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de woon- en leefomgeving van een goede kwaliteit blijft.

Doelen handhaving in het glastuinbouwgebied

Daarnaast zijn er voor het glastuinbouwgebied specifieke redenen om de regels te handhaven.

Er wordt op verschillende schaalniveaus samen met het bedrijfsleven gewerkt aan het wegnemen van obstakels die de modernisering van het glastuinbouwareaal in Westland in de weg staan. Een van de belangrijkste ruimtelijke randvoorwaarden is het bieden van voldoende ruimte voor benodigde schaalvergroting. Het huidige aanbod aan kavels voor de productie van groente- en sierteelt sluit niet aan bij de vraag. Wil de glastuinbouw kunnen overleven dan moet het aanbod zijn afgestemd op de vraag, zowel kwantitatief als kwalitatief. Dit betekent dat de ruimte en infrastructuur (weg, water, energie, ICT) op orde moet zijn. Daarnaast zullen deze kavels gevrijwaard moeten zijn van andere ruimtelijke obstakels, zoals strijdig gebruik van gronden en/of opstallen. Handhaving is daarbij een onmisbaar instrument.

Voor de toekomst van de Westlandse glastuinbouw is rechtszekerheid en een gelijk economisch speelveld van essentieel belang om te (kunnen) investeren, innoveren en excelleren. Het handhaven van het bestemmingsplan is cruciaal in het economisch verkeer van eigendommen, zodat juiste waarden kunnen worden toegekend bij eigendomsoverdrachten. Als niet handhavend wordt opgetreden, dan ontstaat een rechtsongelijke situatie waarbij de waarde van gronden en opstallen mede bepaald worden door andere verdienmodellen dan op agrarische gronden is toegestaan en door een hogere emotionele waarde, hetgeen de modernisering ernstig belemmerd.

Bovendien wekt het ongemoeid laten van strijdig gebruik verslechterd naleefgedrag van andere burgers en bedrijven in de hand. Wanneer die zien dat er niet handhavend wordt opgetreden tegen de buurman, waarom zouden zij zich dan wel aan de regels moeten houden? Wij willen voorkomen dat er een cultuur ontstaat of - voort bestaat - waarin het gebruikelijk is dat de regels worden overtreden. Dit is funest voor het rechtsgevoel in de samenleving, de geloofwaardigheid van de gemeente en de mogelijkheid om in toekomstige gevallen effectief te kunnen optreden.

Gelet op het bovenstaande staat het voorkomen en terugdringen van strijdig gebruik van gronden en opstallen in het duurzaam glastuinbouwgebied hoog op onze agenda; handhaving is echt noodzakelijk voor een toekomstbestendig glastuinbouwgebied. Wij hebben daarom in het collegewerkprogramma opgenomen dat wij strenger zullen optreden tegen strijdigheden in het glastuinbouwgebied. Dit brengen wij ook in de praktijk.

De aanname in de vraag van de fractie LPF dat het met handhaving beoogde doel nog niet wordt bereikt omdat herstructurering nog niet aan de orde is, onderschrijven wij niet, en wel om de volgende reden. Als een tuinder met een schaalvergroting-/herstructureringsinitiatief bij de gemeente komt, dan wil hij zijn plan zo snel mogelijk ten uitvoer kunnen brengen en daar niet 2 of 3 jaar mee wachten. Als er binnen het plangebied echter gronden en/of bouwwerken worden gebruikt in strijd met het bestemmingsplan, dan kan dat een obstakel zijn voor de herstructurering.

De overtreder die agrarische gronden bij zijn woning heeft getrokken, een paardenbak heeft aangelegd op agrarische gronden of een niet-agrarisch bedrijf heeft op agrarische gronden, die heeft daar immers een (economisch) voordeel bij. De waarde van de strijdig gebruikte gronden is voor hem hoger dan de agrarische waarde. Immers, hij gebruikt die gronden feitelijk voor de in verhouding dure woondoeleinden of bedrijfsdoeleinden. Dit kan ertoe leiden dat de tuinder de gronden voor een veel hogere waarde dan de agrarische waarde moet verkrijgen of ze helemaal niet kan verkrijgen, bijvoorbeeld omdat de overtreder de gronden voor zijn eigen woongenot of illegale bedrijvigheid wil gebruiken. Handhavend optreden tegen het strijdige gebruik is noodzakelijk om dit te voorkomen.

Als wij pas op een handhavingsprocedure starten op het moment dat de tuinder met zijn initiatief komt en de handhavingsprocedure (inclusief bezwaar, beroep en hoger beroep) 2 tot 3 jaar duurt, wat niet ongebruikelijk is, dan kan het initiatief alweer van de haak zijn gevallen. Mede om die reden is het noodzakelijk om proactief handhavend op te treden tegen strijdigheden in het glastuinbouwgebied, zodat het glastuinbouwgebied zo veel mogelijk obstakelvrij wordt en de voorwaarden voor herstructureringen en schaalvergrotingen optimaal zijn.

Hierbij merken wij op dat ook overtredingen die op het oog klein zijn, een obstakel kunnen vormen voor toekomstige herstructureringen of schaalvergrotingen. Indien dat het geval is, dan zullen wij ook tegen dergelijke overtredingen moeten optreden. Vanzelfsprekend doen wij dit niet eerder dan na een zorgvuldige afweging van alle betrokken belangen. 

Vraag 4

Is het college bereid om alle situaties individueel te bezien om te beoordelen of de in gebruik zijnde gronden op dit moment kunnen worden gebruikt en benodigd zijn ten behoeve van de glastuinbouw? Indien de gronden op dit moment niet benodigd zijn ten behoeve van de glastuinbouw, is het college in dat geval bereid om het huidige (strijdige) gebruik toe te staan, totdat de gronden eventueel wel nodig zijn voor herstructurering of anderszins nodig zijn voor de glastuinbouw?

Antwoord 4

Wij bekijken per individueel geval of redelijkerwijs te verwachten valt dat de gronden in de toekomst nog kunnen worden gebruikt voor de glastuinbouw. Als dat het geval is, dan handhaven wij de agrarische bestemming. Zoals uit ons antwoord op vraag 3 blijkt, doen wij dit ook wanneer er nog geen concreet herstructureringsinitiatief ligt. Als de gronden niet meer te gebruiken zijn voor de glastuinbouw, dan overwegen wij per geval of legalisatie van het strijdige gebruik mogelijk is.

Wij gaan er vanuit uw vragen met deze brief te hebben beantwoord.

Burgemeester en wethouders van Westland,

de secretaris,                       de burgemeester,